Vanliga frågor och svar om förslaget på föreskrifter i en ny struktur

Nej, det blir det inte. Däremot har vi fått frågor och synpunkter eftersom det för en del har blivit tydligare att det är flera föreskrifter som gäller parallellt i en verksamhet och då upplever man att det är en skärpning.

Gången i praktiskt arbetsmiljöarbete idag är att:

• identifiera alla möjliga arbetsmiljörisker i verksamheten
• hitta de regler som utifrån riskerna gäller
• hantera eller omhänderta alla risker i det systematiska arbetsmiljöarbetet.

Det kommer att vara på precis samma sätt med den nya regelstrukturen.

För vissa produkter har EU beslutat om direktiv som ska gälla i samtliga EU-länder. Syftet är att skapa en fri rörlighet inom EU för dessa produkter eftersom kraven i alla EU-länder är lika. Dessa produktregler är alltså harmoniserade med EU-direktiven.

För andra produkter finns inte något EU-direktiv, men vi har i dag föreskrifter som anger produktkrav som gäller i Sverige. Dessa produktkrav har vi nu samlat i ett särskilt häfte och kallar dem oharmoniserade eftersom de är nationella.

Generellt sett har vi ökat antalet definitioner och anledningen till det är vårt arbete med klarspråk som syftar till att göra föreskrifterna enklare och mer begripliga. Totalt för alla föreskrifter har vi nästan fördubblat antalet definitioner.

Men i de fall ett ord bara förekommer en eller ett fåtal gånger har vi valt att skriva ut förklaringen på det ställe där ordet förekommer istället för att ha det i listan över definitioner. 

På en övergripande rubriknivå berörs de flesta arbetsplatser och byggprojekt av det mesta i föreskriftshäftena som finns under ”Övriga regler”, till exempel det om risker i arbetsmiljön. Det som finns i föreskriftshäftet om vissa typer av arbeten, berör bara de som har just sådana arbeten. På en mer detaljerad nivå har vi sorterat reglerna så att de ska hänga ihop, till exempel utifrån hur EU-direktiven hänger ihop.

Det fanns ett dokument i remissen 2020 som heter ”Paragrafnyckel”. Den visar var alla paragrafer i de nuvarande föreskrifterna har hamnat i den nya regelstrukturen.

Paragrafnyckel, pdf, öppnas i nytt fönster

Just nu går det inte att se vad som händer med allmänna råd som tas bort om de inte har blivit föreskriftstext. Vi samlar alla allmänna råd som tagits bort och som inte har blivit föreskriftstext och kommer att använda många av texterna som underlag när vi tar fram stöd i arbetsmiljöarbetet, till exempel i form av texter på av.se och vägledningar.

Ett ansvarssubjekt är den som har juridiska skyldigheter att se till att arbetsmiljölagen och reglerna om arbetsmiljö följs. Ett av de vanligaste ansvarssubjekten är arbetsgivare. Andra är bland annat byggherre, projektör, distributör och tillverkare. Det finns drygt 25 olika ansvarssubjekt.

Det är omöjligt att ge ett generellt svar på den frågan. För att avgöra det måste du sätta dig in i arbetsmiljölagstiftningen och i Arbetsmiljöverkets föreskrifter.

Kom också ihåg att du eller ditt företag mycket väl kan vara en sorts ansvarssubjekt i en situation och en annan sorts ansvarssubjekt i en annan situation.

Nej, generellt redovisades det inte i remissen 2020 eftersom det inte gjordes någon förändring jämfört med nuvarande implementering av EU-direktiv. Om det finns enskilda ställen där implementeringen av EU-direktiv har ändrats så framgår det av konsekvensutredningarna.

Vi har sett över vilka ord vi använder ur ett genusperspektiv i föreskrifterna och kommer att göra en förflyttning jämfört med nu gällande föreskrifter. I vissa fall går det inte att byta ut begrepp, till exempel byggherre och signalman som är vedertaget i respektive bransch.

Allmänna råd är generella rekommendationer om tillämpningen av en föreskrift som anger hur någon kan eller bör handla i ett visst hänseende.

Allmänna råd ska vara relevanta för i princip alla användare av reglerna. Ett allmänt råd ska:

• beskriva möjliga sätt att efterleva en bestämmelse eller förorda vissa sätt att efterleva en bestämmelse i en viss typ av situation
• inte vara allmänna beskrivningar av ett sakområde eller bakomliggande resonemang
• inte innehålla tvingande bestämmelser eller kunna uppfattas som tvingande.

Allmänna råd definieras i författningssamlingsförordningen och i Myndigheternas föreskrifter.

När det gäller översynen av allmänna råd har den inneburit att vi har tagit bort allmänna råd som inte uppfyller kriterierna. Vi har också placerat allmänna råd i direkt anslutning till den paragraf som rådet hör till.

Det språk som myndigheter använder ska vara vårdat, enkelt och begripligt. Det gäller även föreskrifter. Se 11 § språklagen (2009:600) och vägledande material till den lagen. I detta arbete har vi därför gjort en förflyttning åt det hållet. Vår bedömning är att språket i föreskrifterna i det nya förslaget är mer vårdat, enkelt och begripligt än i nu gällande föreskrifter men vi har inte kommit ända fram i vår strävan att ha ett alltigenom enhetligt språk.

Vi håller med om att det är svårt att förtydliga paragrafer utan att förändra skyddsnivån. I några fall har vi gjort bedömningen att det ändå är bra att göra förtydligandet, och då har vi beskrivit det i konsekvensutredningarna. I andra fall har vi gått tillbaka till samma formuleringar som i nu gällande föreskrifter.

Skyddsnivå i det här sammanhanget är för oss det som är grunden i arbetsmiljölagen – att skydda den som utför arbete. Det är alltså de konkreta åtgärderna på arbetsplatsen eller det skydd som ges till den som utför arbete som vi är ute efter.

Skyddsombudens roll är viktig i arbetsmiljöarbetet. Skyddsombudens ställning och roll finns beskrivet i arbetsmiljölagen och det har inte ändrats. Juridiskt blir det alltså inte någon skillnad.

Skyddsombuden hittar i den nya regelstrukturen på samma sätt som ansvarssubjekten, till exempel arbetsgivarna, gör.

I dagens föreskrifter finns allmänna bestämmelser i olika omfattning och under olika rubriker.

Äldre föreskrifter innehåller till exempel ofta rubriken ”Tillämpningsområde och definitioner” där information om vem föreskrifterna riktar sig till och när föreskrifterna gäller ligger tillsammans med definitioner.

För att i den nya regelstrukturen förtydliga informationen om allmänna bestämmelser, och för att beskriva allmänna bestämmelser på ett enhetligt sätt, har vi använt följande rubriker i den nya regelstrukturen:

• Varför föreskrifterna finns
• Då gäller föreskrifterna
• Vem föreskrifterna riktar sig till
• Definitioner.

I remissen 2020 ingick följande underlag:

• Missiv – ett följebrev (1 dokument)
• Introduktion till Arbetsmiljöverkets regler (1 dokument)
• Förslag till föreskrifter och allmänna råd (14 dokument)
• Konsekvensutredningar – en övergripande och specifika för varje häfte (15 dokument)
• Paragrafnyckel (1 dokument)
• Sammanställning av definitioner och övergripande begrepp i Arbetsmiljöverkets föreskrifter (1 dokument)
• Parallelluppställningar (36 dokument)
• Svarsmall (1 dokument)

• Alla som omfattas av reglerna behöver lära sig att hitta i den nya strukturen.
• I dokumenterade rutiner, oftast rutiner för systematiskt arbetsmiljöarbete, behöver hänvisningar till paragrafer och föreskrifter uppdateras.
• Stöd- och vägledningsmaterial, checklistor med mera behöver uppdateras när det gäller hänvisningar till paragrafer och föreskrifter.

Det kortfattade svaret är att allmänna råd ger generella rekommendationer om hur man tillämpar en specifik paragraf i en föreskrift och anger hur någon kan eller bör handla i ett visst hänseende.

I stöd och vägledande material kan Arbetsmiljöverket ge mer konkreta exempel på hur en arbetsgivare kan göra för att följa föreskrifterna. Där kan vi också ge mer allmänna beskrivningar av ett sakområde eller bakomliggande resonemang.

Varken allmänna råd eller stöd och vägledande material är juridiskt bindande.

Allmänna råd

Allmänna råd från Arbetsmiljöverket är alltid kopplade till en bestämd paragraf i föreskrifterna. De placeras i direkt anslutning till den paragraf det handlar om och är ofta kortfattade. De finns som en hjälp för att bättre förstå hur en bestämmelse ska tolkas, men är inte bindande.

Arbetsmiljöverkets allmänna råd remissbehandlas, beslutas och publiceras på samma sätt som föreskrifterna.

Det finns en definition av allmänna råd i 1 § författningssamlingsförordningen (1976:725).

• Enligt denna är allmänna råd sådana generella rekommendationer om tillämpningen av en författning som anger hur någon kan eller bör handla i ett visst hänseende.
• I förordningen finns även bestämmelser om hur allmänna råd ska tryckas och tillhandahållas allmänheten. De ska publiceras i en särskild serie eller tas in i myndighetens författningssamling.

Detta kan finnas i allmänna råd:

• Text som hjälper till för att bestämmelsen ska uppfattas på rätt sätt.
• Exempel på hur man kan uppfylla kraven i en föreskrift.
• Hänvisningar till standarder.
• Hänvisningar till angränsande regler som är viktiga att känna till för att få en helhetsbild av vad man har att rätta sig efter.

Stöd och vägledande material

Stöd och vägledande material kan till exempel vara information på av.se, filmer eller tryckta vägledningar till specifika föreskrifter. Vägledande material är av informationskaraktär och inte bindande. En myndighet avgör om och på vilket sätt den tar fram och presenterar vägledande material. Det kan tas fram och beslutas på olika sätt, beroende på vilket behov av stöd och vägledning som finns.

Detta kan finnas i stöd och vägledande material:

• Allmän information och bakgrundskunskap. Upplysningar som inte direkt påverkar tillämpningen av en föreskrift. Det kan vara statistik eller branschinformation, förklaring av begrepp, information om rättsläget eller forskning på området, hur arbetsplatser ser ut eller en allmän beskrivning av en företeelse.
• Förklarande och resonerande text eller bilder om när en bestämmelse blir tillämplig eller hur en situation kan lösas.
• En berättande, mer utförlig och lättillgänglig information som sätter en föreskrift eller en bestämmelse i sitt sammanhang och som kan ta upp även närliggande områden och föreskrifter.
• Stöd till dem som ska följa och använda en föreskrift.

Stöd och vägledande material behöver inte vara strikt bundet till en föreskrift eller en bestämmelse.

Regler påverkar olika aktörer och förhållanden i samhället på olika sätt, alltifrån medborgare, företag och myndigheter, miljön och ekonomin i stort. Regler kan också medföra både direkta och indirekta effekter. Konsekvensutredningen är ett verktyg för att du ska kunna bedöma hur och i vilken omfattning ett förslag påverkar olika aktörer, hälsan, miljön, ekonomin eller samhället i stort.

Paragrafnyckeln är ett dokument där det går att slå upp var nu gällande paragrafer har sorterats in i den nya regelstrukturen. I dokumentet ingår varje nu gällande föreskrift (AFS) med en rad för varje paragraf i det nu gällande regelverket.

Det finns 36 EU-direktiv som Arbetsmiljöverket har en skyldighet att införa i sina regler. Parallelluppställningarna visar hur EU-direktiven är införda i Arbetsmiljöverkets föreskrifter.

De roller som har juridiska skyldigheter att se till att arbetsmiljölagen följs, ansvarssubjekten, ändras inte i och med den nya regelstrukturen. Vi bedömer inte att det kommer att läggas till fler juridiska roller oavsett vilka remissvar som kommer in, eftersom det kan ändra kravnivån. 

Alla myndigheter som tar fram regler har ett ansvar att vårda reglerna och se till att de är relevanta. För oss började det med att vi gjorde en förstudie för att se hur de som använder reglerna uppfattade dem. Ett av resultaten är att vi tagit fram ett förslag på ny struktur för reglerna.

Ett mer sammanhållet regelverk gör det lättare att hitta. På arbetsplatser gäller flera av våra nuvarande föreskrifter parallellt. På samma arbetsplats kan arbetsgivaren till exempel behöva ta hänsyn till föreskrifter om systematiskt arbetsmiljöarbete, arbetsplatsens utformning, buller, belastningsergonomi, smittrisker, våld och hot och många andra föreskrifter. Ett av motiven till förslaget om ny struktur är att färre föreskrifter underlättar för arbetsgivare och andra att få en överblick av hela regelverket och vad man har att förhålla sig till.

På många ställen i föreskrifterna har det blivit ett enklare och mer enhetligt språk, vilket bidrar till att det blir lättare att förstå.

Arbetsmiljöverkets grundinställning är att det inte bör vara reglerat i paragraftext att standarder ska följas, så länge det kostar att ta del av standarden. Det finns dock några exempel på sådana hänvisningar, till exempel not 27 i bilaga 1 i föreskrifterna om gränsvärden för luftvägsexponering i arbetsmiljön och då är det styrt av ett EU-direktiv. Det har inte lagts till några nya hänvisningar till standarder i paragraftext i förslaget till nya föreskrifter. Det finns hänvisningar till standarder i allmänna råd, vilket då innebär att den som ska följa reglerna inte är tvungen att ha tillgång till standarden eftersom allmänna råd inte är bindande. Den som ändå har tillgång till aktuell standard kan med hjälp av den få vägledning i hur föreskriften kan uppfyllas. Ett exempel är 8 kap 8 § i föreskrifterna om arbetsutrustning och personlig skyddsutrustning – säker användning, där det i allmänna rådet står att ”ett skyddstak som utformas enligt standarden SS-EN 12811-4:2013 […] är normalt tillräckligt säkert”.

Se svaret på denna fråga i frågor och svar om de föreslagna reglerna för byggherrar, projektörer och byggarbetsmiljösamordnare, nedan.

Vi håller med om att det oftast är bättre att skriva vad man ska leva upp till än vad man inte ska göra. Skrivningarna i våra föreskrifter är i de flesta fall också utformade på det sättet. När det står vad man inte ska göra kan det vara för att det står så i de nu gällande föreskrifterna. Då har vi inte ändrat med argumentet att skyddsnivån inte ska förändras. Det kan också vara en situation där det går att lösa arbetarskyddet på många olika sätt, medan det bara är några få utpekade som inte är godtagbara.

Främsta fördelen är att den nya strukturen gör det tydligare vilka regler som gäller och för vem. Strukturen ger även en överblick och gör det enkelt att se hur reglerna hänger ihop och vilka regler målgrupperna berörs av.

Det blir dessutom enklare att i framtiden uppdatera och komplettera föreskrifterna, till exempel när det uppstår nya risker i arbetsmiljön.

Vi skickade remissen till arbetsgivarorganisationer, fackliga organisationer och branschorganisationer samt några som hade anmält att de ville ha remissen. Vill du se hela sändlistan, utan personnamn, kan du begära ut den som allmän handling från oss på:

arbetsmiljoverket@av.se

Den är diarieförd i ärendet 2019/072424.

I stort sett alla nuvarande paragrafer finns med i nya strukturen. Ett mindre antal paragrafer har ändrats på något väsentligt sätt eller strukits. 

Vi har varit mycket restriktiva med att göra ändringar, inklusive språkliga ändringar, i föreskrifter som baseras på direktiv. Någon överimplementering med anledning av den nya regelstrukturen bör därför inte förekomma. 

Utgångspunkten är att de är samlade och grupperade på samma sätt som idag. Exempel på det är produktreglerna i häfte 1.4-1.8. Men det kan även vara så att de delats upp utifrån målen för den nya regelstrukturen, som bland annat är att reglerna sorterats mer utifrån den roll man har i arbetsmiljöarbetet. Ett exempel på det är byggreglerna.

Syftet med Arbetsmiljöverkets förslag på nya föreskrifter är i första hand att samla föreskrifterna i en ny tydligare struktur. Vi har även arbetat med att göra texterna mer tillgängliga och bearbetat dem språkligt. En övergripande konsekvensutredning har därför gjorts för att beskriva vilka administrativa kostnader denna förändring kan få för företag. Denna övergripande konsekvensutredning gäller alltså för samtliga föreskriftshäften. I de fall där texterna dessutom ändrats så att även kravnivån förändrats har vi gjort en specifik konsekvensbedömning för just det häftet.

Frågan om kompensation till företag är en förhandlingsfråga som Arbetsmiljöverket inte råder över.

Tanken med att också ha regler för tillverkare i den nya strukturen är att ha alla arbetsmiljöregler samlade på ett ställe för att ge en överblick över vilka regler som finns.

En annan aspekt är att till exempel många tillverkare även kan ha rollen arbetsgivare, och i vissa situationer kan en arbetsgivare även bli tillverkare och få ett helt annat ansvar. Det samma gäller de olika byggaktörerna, där verksamheten i vissa fall jämställs med att vara arbetsgivare. Det är därför befogat att visa de olika rollerna bredvid varandra för att se vart de skiljer sig åt, men även när de överlappar varandra.

Ja, det kommer att finnas tryckta versioner av de nya föreskrifterna.

De nya arbetsmiljöreglerna börjar gälla 1 januari 2025. Arbetsmiljöverkets generaldirektör beslutar om de nya reglerna i september 2023. I vanliga fall är tiden mellan beslut och ikraftträdande tre månader när Arbetsmiljöverket beslutar om nya föreskrifter. I detta stora arbete är det viktigt att alla som behöver förbereda sig och inte minst uppdatera sina egna informationsmaterial om reglerna får gott om tid på sig att göra det

I föreskrifterna om byggnads- och anläggningsarbete (AFS 1999:3) finns det paragrafer som enbart riktar sig till rollerna byggherre, projektör och byggarbetsmiljösamordnare. De har sorterats in i förslaget till föreskrifter om byggarbetsmiljösamordning, planering och projektering - grundläggande skyldigheter  (häfte1.2).

Det finns paragrafer i AFS 1999:3 som även riktar sig till arbetsgivare. De har sorterats in i föreskrifterna om specifika risker vid vissa typer av arbeten (häfte 3.1).

Vi ser behov av att förtydliga reglerna om att tidigt i byggprojekt förebygga arbetsmiljörisker eftersom

• branschen är olycksdrabbad
• det ofta är oklart vem som har ansvar för vad i ett byggprojekt.

För dessa föreskrifter har vi haft separata intressentmöten och det har under hela arbetet varit uttalat att kravnivån i dessa regler kan höjas. Bland annat beror det på att vi började ta fram de föreslagna reglerna om byggarbetsmiljösamordning, planering och projektering innan arbetet med den nya regelstrukturen startade. När vi nu skapar en ny regelstruktur är det praktiskt att samtidigt föra in de föreslagna reglerna för byggherrar med flera.

De nya bestämmelserna preciserar och utvecklar nu gällande bestämmelser i arbetsmiljölagen och föreskrifterna om byggnads- och anläggningsarbete (AFS 1999:3), vilka grundar sig på det så kallade byggplatsdirektivet (92/57/EEG). Många nu gällande allmänna råd har exempelvis lyfts upp till paragraftext. 2010 kom det en EU-guide som beskriver god praxis om förståelsen och tillämpningen av direktivet. De nya bestämmelserna går i linje med den. Bestämmelser om arbetsmiljön i bruksskedet kommer från föreskrifterna om arbetsplatsens utformning som gäller sedan 1 januari 2021.

Arbetsmiljöverket bedömer att det finns ett behov av att tydliggöra nu gällande bestämmelser och att göra det lättare att leva upp till dem. Nu gällande bestämmelser anger vad aktörerna ska göra medan de nya bestämmelserna också utvecklar hur och när uppgifterna ska göras.

Nu gällande paragrafer är ofta långa och omfattar många olika bestämmelser. Nu har vi delat upp dem i kortare paragrafer för att göra dem mer lättlästa. Därför har ungefär 20 gällande paragrafer blivit ungefär 50 och det har tillkommit ungefär 80 nya paragrafer som preciserar och utvecklar nu gällande bestämmelser, eftersom vi ser ett behov av det. Vissa av dem kommer från föreskrifterna om arbetsplatsens utformning som gäller sedan 1 januari 2021.Vad gäller byggherrar så har de redan ett långtgående ansvar för arbetsmiljön i bygg- och bruksskedet. Det har vi utvecklat i enlighet med EU-guiden, där stort fokus ligger på just byggherrens ansvar och uppgifter.

Långa och svårlästa begrepp har ersatts av kortare begrepp för att göra bestämmelserna enklare att förstå. Exempelvis har ”den som låter utföra ett byggnads- eller anläggningsarbete” ersatts av ”byggherren”. Ett annat exempel är att ”byggarbetsmiljösamordnare för planering och projektering enligt 3 kap. 7 a § arbetsmiljölagen” har ersatts av ”Bas-P”.

Föreskrifterna om systematiskt arbetsmiljöarbete (AFS 2001:1) gäller inte för rollen som byggherre, projektör eller byggarbetsmiljösamordnare. I byggplatsdirektivet (92/57/EEG) framgår att även byggherrar, byggarbetsmiljösamordnare och projektörer och ska utföra sitt arbete i enlighet med grundprinciperna.

Det är ingen skillnad. Vi har använt ”byggherrens ställföreträdare” i likhet med byggplatsdirektivet, för att vi bedömer att det är ett enklare begrepp att förstå. Vi har också förtydligat vad som gäller för självständighetskravet och avtalet som krävs för att bli ställföreträdare.

I arbetsmiljölagen står redan vad som gäller när du som privatperson anlitar någon för att utföra byggnads- eller anläggningsarbete:

- Om du som privatperson anlitar en enda entreprenör, går ditt byggherreansvar automatiskt över till entreprenören.

- Men om entreprenaden är delad, omfattas du av de bestämmelser som gäller för byggherrar.

Skillnaden är att de bestämmelser som gäller för byggherrar har blivit fler i förslaget till nya föreskrifter.

Myndigheters regler gäller före civilrättsliga avtal. Arbetsmiljölagen är inte dispositiv, vilket innebär att lagen gäller även om det finns avtal som säger annat. Vissa kontrakt och grunder för kontrakt kan komma att behöva uppdateras om det finns delar som krockar. Vår förhoppning är att branschen hinner justera detta under tiden för ikraftträdande som kommer att vara längre än vanligt.

Utgångspunkten både i nu gällande föreskrifter och i det nya förslaget är byggplatsdirektivet. Det direktivet är inte ändrat. Byggplatsdirektivet är ett minimidirektiv som alltså inte behöver införas ordagrant i nationell lagstiftning och där medlemsländerna får ha strängare regler i sin nationella lagstiftning. I förstudien till detta föreskriftsarbete har vi haft kontakt med bland annat Norge, England och Nederländerna. De har redan utformat sina regler på det sätt som liknar det som vi nu föreslår i Sverige.

Vi ser behov av att förtydliga nu gällande regler, som redan motsvarar byggplatsdirektivet, på grund av bland annat många olyckor och mycket ohälsa i byggnads- och anläggningsbranschen. Vi föredrar att göra sådana förtydliganden i linje med god praxis inom EU istället för att ta fram nationella bestämmelser.